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21世纪经济报道:沿海再开发 调整结构合理布局
来源: 日期:2010-03-04 15:00:00

  3月1日,来自江苏的最新消息显示,在2009年9月江苏沿海开发上升为国家战略后,江苏沿海地区已协议吸引投资高达5705亿元。

  半年之前,这种招商效果还是难以想象的。而如今,江苏沿海面临的问题是“地方资金配套难”,据本报记者了解,江苏有关智囊已建议成立“江苏沿海开发银行”,为当地大开发提供融资平台。

  地方政府,正试图把握这个大开发的机会。“以后,我们沿江开发可能会提得相对少一些,更多地提沿海开发。”江苏某沿江沿海城市的一位官员告诉本报记者。

  江苏沿海并非孤例。据本报不完全统计,从2009年1月份开始,国家就先后通过了8个沿海地区振兴规划。与之形成鲜明对比的是,中西部区域和东北地区振兴规划到目前为止却只有大约7个。

  已经获批的八个沿海区域振兴规划,具体为珠三角规划、海西区规划、上海“两个中心”规划、辽宁沿海经济带发展规划、珠海横琴发展规划、江苏沿海地区发展规划、山东黄河三角洲高效生态经济区发展规划,以及刚公布的《关于推进海南国际旅游建设发展的若干意见》。

  而2010年,沿海地区规划出台的频率仍将延续。长三角规划将颁布,京津冀都市圈发展规划亦将获批,而山东还在力争半岛蓝色经济区进入国家战略层面,加上2008年获批的北部湾规划,沿海地区规划或达到12个。

  对此,来自中部地区的安徽省政协常委程必定认为,“沿海地区是发展比较快的地区,区域规划搞多点正常合理。”

  由此,从南方岛屿海南到北部的辽宁,区域规划已全面覆盖沿海地区,并形成了一条贯穿南北的链条。

  在牵动股票市场投资热情的同时,沿海地区区域振兴规划的出台,或也会带来地方政府的大规模投资。在此背景下,无论是出于保增长的需要抑或其它原因,怎样防止“调结构”被忽视,如何防止可能的大规模投资带来的“通胀”压力,显然是下一步需要面对的难题。

  不过,在浙江省改革与发展研究所所长卓勇良眼里,区域振兴规划的作用,仍有待观察。在他看来,目前,江苏、浙江、上海、广东等沿海地区税负严重,只有调整和中央的财政分配关系“才能促进沿海地区开发”。

  目标“保增长”

  接二连三,沿海地区的区域振兴规划已经先后出台了8个。如此密集出台沿海地区振兴规划,而不是中西部地区振兴规划,让人颇惊讶。

  对此,程必定解释说,“沿海受到金融危机的影响比较大,抵抗金融危机主要还是在沿海地区,所以获批肯定是沿海多一点。”在程必定看来,中国经济发展以沿海为主导的状况,“很长一段时间内不会改变。”

  不仅仅是程必定,多位区域专家皆认为,重视沿海地区规划,更多的是出于保增长的需要。“对沿海地区而言,相对于调结构,目前仍然以保增长为主。”国务院发展研究中心研究员朱荣林告诉本报记者。

  卓勇良亦对程的这种说法表示赞同,而官方的解释亦证明了这一点。此前,国家发改委地区司司长范恒山透露了出台这些政策的原因,“颁布了区域发展规划和文件的地方,都成了应对国际金融危机、保持经济平稳较快增长的中流砥柱。”

  具体而言,保增长包含了“做强存量”和“做大增量”两种手法。而江苏就是一个典型的例子,既有做大增量,又有做强存量。

  对于江苏沿海城市而言,沿海地区一直是个经济薄弱地区,连云港、盐城等沿海地区发展相对缓慢。

  若要保持江苏经济高速增长,仅依靠苏南的转型,在短期内是很难实现的。资料显示,苏南地区面积仅占江苏省面积40%左右,而且用地较为紧张,另外60%的面积上分布着徐州、连云港等具有潜力的地区。

  而此次沿海区域振兴规划为该地区提供了新的动力,而这也是保增长的要素之一。据本报了解,江苏沿海滩涂共1031万亩,基本为尚未开发,很大一部分稍加改造并改变用途后就可以作为工业用地,这在国内其它地区绝无仅有。

  “所以,我们从来不担心用地的问题。”一位沿海城市的官员告诉本报记者,“我们将根据国家的土地置换等政策来确保土地供给。”

  事实上,不仅是江苏沿海地区,包括天津滨海新区、海峡西岸经济区、广西北部湾经济区等,均是改革开放以来沿海地区发展中的薄弱环节,此次被列为振兴区域,可以打造新的增长极,属于做大增量。

  而对于沿海地区的相对发达地区,规划更希望在通过调结构,大力发展高新技术产业来保增长,或曰“做强存量”。

  “在沿海开发中,要特别注重节约、集约化发展。现在南通省级以上开发区就以3%的国土创造了40%的GDP.”南通市市长丁大卫此前告诉本报记者,此前,南通沿海地区一直投资较少,而随着规划获批,大量资金涌入如东等沿海地区。

  “(加快条件较好地区开发开放的)意义在于,培育形成新的经济增长极。”范恒山对媒体如是说。

  本报获得的最新一版长三角规划(征求意见稿)显示,规划要求长三角地区“发展战略性新兴产业,培育新的增长机会”。这显然是做强存量的一种方法。

  “区域规划调动了地方积极性,投资往往会快速增加,从而促进地方经济的发展,达到保增长的目的。”朱荣林对本报记者称。

  区域再平衡

  如果说为了保增长而力促沿海地区振兴,那是否会导致东部地区与中心部地区经济发展差距越来越大?

  从2009年1月份开始,国家就先后通过了8个沿海地区振兴规划,而中西部区域和东北地区振兴规划到目前为止却只有大约7个。

  事实上,这亦是国家有关部门的关心的问题。“你要采访范恒山司长,最好多问问中西部和东部均衡发展的问题。”江苏省一位发改委系统官员对本报记者说。

  程必定也坦承,“东部获批振兴区域要比中部多。”且在程看来,由于沿海地区也存在薄弱地区,因此,区域振兴规划的出台会加剧中西部地区吸纳产业转移的难度。“比如说,促进江苏沿海振兴规划就对安徽产生影响,产生同质竞争。”程必定颇为担忧。

  本报获悉,安徽省发改委在对江苏苏北沿海地区考察之后,得出了一个结论:苏北地区或将成为安徽产业转移最大的竞争对手。据本报了解,江苏沿海地区陆地面积3.25万平方公里,海岸线长954公里,并拥有长江岸线资源,而皖江城市带面积为5.6平方公里,双方在未来的竞争或将非常激烈。

  而相对于江苏沿海开发对高新技术产业等新兴战略产业的要求,对于中西部规划则主要以“两型社会”、“产业转移”等为主题,区域发展的侧重点也不同,东部地区规划往往以推动经济升级为主要内容。

  但程必定也认为“沿海11个省,中部才6个省,中部区域振兴规划获批的比例还是挺高。”据了解,2010年,在中西部地区,诸如新疆地区规划、成渝经济区规划可能也将获批,这或将为中西部均衡发展提供更多的机会。

  程必定还表示,“支持了东部,东部就有能力和积极性向中西部地区进行产业转移了。”据了解,“十一五”后期,中西部地区和东北地区的增长速度已超过东部地区,2009年,东部地区投资增长23.9%,中部地区增长36.0%,西部地区增长了35.0%.

  东部沿海和中西部地区振兴规划的另一个重要区别在于,东部地区往往以“推动经济升级”为主题,如江苏沿海开发对高新技术产业等新兴战略产业的要求,而中西部则往往以“两型社会”、“产业转移”等为主题。

  中投顾问宏观经济研究员马遥在接受媒体采访时指出,区域振兴规划实际上也是在调整结构,将产业结构调整与区域经济布局相结合将更加有利于产业的承接转移,从而推动产业结构的调整以及产业在东、中、西部地区的合理布局。

  投资热隐现

  不过,在中部某省发改委地区处处长看来,担心区域发展不平衡有点“杞人忧天”。

  这位处长私下告诉本报记者,“振兴规划其实没啥大的实质性政策”,其认为区域振兴规划可以说是“给了一个名号而已”。

  事实上,如今遍地开花的区域振兴规划的确不是当年的“大把给钱”政策,即使给优惠政策,也不如上世纪90年代赋予深圳和浦东的诸多自主性优惠政策。

  “现在的规划给地方的有力政策的确少了,具体的内容也少了,毕竟要考虑各个地区的平衡。”程必定说。

  记者发现,与西部等地区区域振兴规划方案不同,沿海地区的政策更多的是鼓励性质的,鼓励沿海地区“先行先试”,而且这些政策往往不具排他性。

  以上海金融中心建设为例,一些政策给与了上海,同样给与了其他城市,比如天津、成都。“上次和一位上海银行界同仁聊天,对方对此也很着急,觉得上海现在得加快这方面建设步伐才行。”上海某银行负责人告诉本报记者,尽管有两个中心政策保驾护航,但事实上,涉及到单个政策仍需一个一个审批。

  不过,虽然“原则性”的规划只是给了一个“名号”,但地方仍可能利用区域振兴规划大量上马新的项目。

  由于各个地方政府都面临巨大的“政绩考核”压力,一旦区域振兴规划获批,地方的投资冲动也会被激发,重复建设和产能过剩问题很可能接踵而至。

  而这些投资往往以重型项目、房地产为主。历史经验证明,在每一次投资热潮过后,最终受伤的或许还是当地经济。上世纪90年代大开发时期,广西北海疯狂投资之后的一片萧条,至今影响犹在。

  在朱荣林看来,国家通过区域振兴规划希望沿海地区保增长与调结构同步进行,但在当前规划缺乏“强制性”和“真正考核”的背景下,沿海再开发或会出现新一轮大规模投资,“调结构或会被放到一边”。

  在厉以宁看来,这突出表现在地方政府对GDP增长的积极性大于中央政府,而对经济结构调整的兴趣小于中央政府。

  “《规划》出台后就为地方所用,对自己有利的就实施。”朱荣林说,这也是造成长三角规划至今未批的原因,由于利益不一致,两省一市竞争激烈。

  2009年,为了保增长,各地均已启动了大规模投资,如今,规划的获批将促进新一轮大规模投资。“地方将项目报到上面去,你说上面会不批?”朱荣林说。他担心,新一轮的投资将侧重重工业等固定资产投资,既不利于产业结构调整,也不利于民生。

  而这将把2009年大投资的热潮继续延续下去,而大部分2009年开工的投资项目将进入建设高峰。大量投资,会否导致信贷量也随之扩大,从而可能导致产能过剩和物价上涨?

  江苏社科院经济研究所所长葛守昆认为,地方政府出于GDP增长速度的压力,财政地方包干、分灶吃饭的压力,在沿海开发过程中出现了短期行为,甚至竭泽而渔,不计长远。

  “这其中一个原因就在于规划不具有强制性。”朱荣林表示。卓勇良也称,“编个规划很容易,问题是真正落实的问题。”

  在朱看来,现已出台的规划往往强调目标,但并没有规定如何实现这个目标。“规划的管理既要重目标管理,又要重过程管理。但目前,各界的规划往往轻过程,重目标。”

  不过,不可否认规划的积极意义,每次规划都是中央和地方凝聚发展共识的机会,不过,规划的真正落实,更需要的是制度性的变革。

  “关键是政绩考核的指标要有大的调整,将民生指标、可持续发展指标、协调发展指标、全面发展指标纳入沿海开发考核的内容,以此确立沿海开发的正确导向。”葛守昆建议说,当然,“我也知道,做起来不容易。”

  而中央党校研究生院副院长赵长茂在接受媒体采访时则认为,如没有配套财税体制遏制地方投资冲动,“效果不会太明显”,“单纯用控制土地与信贷打压投资,难度非常大”。

  不过,“由中央政府给政策来推动地方经济发展”的模式,已经越来越显示出了它的弊病——地方政府更热衷于把眼睛盯着上面,要求中央给政策、给资金,给资源,但与此同时,部分地方政府却以牺牲生态环境和社会福利为代价,来推动经济的增长。

  这或许意味着,应该寻找其它方式来激发地方的发展动力。

  “减税!”卓勇良对本报记者称。在卓看来,长三角以及广东等发达地区缴纳中央的税负较重,抑制了上述地区的发展速度。

  但据本报对相关区域振兴规划的统计,目前,尚未涉及这方面的议题。卓建议,为了促进沿海地区发展,应“调整中央与长三角等沿海地区的财政分配关系”。

  以长三角为例,按照卓计算,2008年,三地财政总收入中,向中央财政的上缴比重,平均为51.2%,其中上海为58.4%,江苏为41.5%,浙江为51.8%.虽然,由于口径问题,这些数据并非完全准确,“但向中央财政上缴占江苏和浙江当地财政总收入一半左右的判断,是八九不离十的”。

  在卓看来,浙江区域经济的实际税负,要比河北、河南和内蒙古高近1倍或2倍多。“即使剔除中西部地区农业比重较高,以及浙江市县财政中的土地出让收入相对多一些等因素,浙江区域经济的实际税负,也是大大高于河北、河南等地的。”

  “浙江的总产出能够留在省内分配使用的,应该不会超过全省GDP的87%.”卓如此推算,“不仅仅是浙江,江苏、上海、广东税负也很高。”

  而税负较重,已导致长三角投资增长速度较低,经济转型升级滞后,并进而扭曲政府行为。

  “由于当地财政可用资金与当地经济发展相比明显偏少,地方政府出于推进当地基础设施和城市建设的迫切愿望,政府行为常常严重扭曲。比如,对于土地出让收入的高度依赖,事实上形成了地方政府与开发商共同抬高房价的局面。”卓解释说。

  而部分税收相对较少的地区,往往通过城投平台获取地方发展资金等方式来解决融资问题。但这可能又埋下了地方潜在债务爆发的隐患。

  在卓看来,对于地方而言,《规划》给予了地方一种政策依据,可以多申报项目,但解决不了核心问题——资金,而减税才是核心办法。“区域发展问题,说到底还是钱的问题。”

 

(编辑:张子军)

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