人物介绍:     肖金成中国区域经济学会常务理事、副秘书长，同时担任国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长，天津滨海新区项目组组长。

   专访中国区域经济学会常务理事、副秘书长肖金成

　　2007年，中国出现了一轮“新特区热”。

　　继上海浦东新区、天津滨海新区两个“国家综合配套改革试验区”(民间称之为“新特区”)设立并发展之后，湖北、湖南、辽宁、广西、四川、广东等6个省份都同时发力争夺第3个“新特区”。

　　然而，今年6月，国家发改委公布名单，“新特区”最终“花落”成渝。

　　国家为何会青睐西部地区的这两个城市？除了它们自身的良好基础条件外，更重要的还是它们符合国家发展战略和改革方向。

　　改革开放以来，广东深圳、上海浦东、天津滨海三大经济改革试验区都在东部沿海地区，以此带动了东部的快速发展。中西部地区则相对落后了。东西部之间，城乡之间的差距越来越大。由此也带来了一系列的社会问题。

　　中共十六大以来，新一代领导集体开始着力处理这些问题。国家政策重心也逐渐向中西部地区倾斜，大力推动“西部大开发”，提出“振兴东北”、“中部崛起”战略，而决定设立成渝两个“新特区”，则是国家加快中西部发展、推动区域协调发展的最新战略部署。

　　日前，记者对中国区域经济学会常务理事、副秘书长肖金成进行了专访，他为我们详细阐述了过去5年，新一代领导集体施政理念的转变，这种转变的大背景是什么？中央为加快中西部发展、推动区域协调发展而出台的一系列政策的内在逻辑是什么？上海浦东、天津滨海以及重庆、成都几个“新特区”新在何处？重庆、成都与上海浦东、天津滨海有何不用？

　　中央向西瞻望

    东中西区域发展差距不断拉大，这是十六大推出区域协调发展战略的一个背景

　　南都：十六大后，中央继续推进西部大开发，同时又提出“振兴东北”、“中部崛起”等战略，继前几年设立上海浦东、天津滨海两个“国家综合配套改革试验区”之后、今年又决定设立成都、重庆“统筹城乡综合配套改革试验区”，请问这些战略出台的背景是什么？

　　肖金成：十六大中央推出了一个新的发展战略“区域协调发展战略”，这是这五年来，中央推出这么多举措的理论基础。改革开放以来，我们国家实际上一直实施的一个区域发展战略就是“东部率先”，具体举措就是建立四大经济特区，确定了十四个沿海开放城市，在这十四个城市建立了经济技术开发区。

　　这个政策取得了非常大的成就，东部沿海地区获得了非常快的发展，我国的经济实力、国际竞争力得到了增强；但同时也带来了一定的问题，东中西的区域发展差距不断拉大。这是十六大推出区域协调发展战略的一个背景。

　　区域发展差距不断拉大，一个是带来了不少社会问题，对我们全面建设小康社会是不利的；二是不利于国家市场的扩大，实际上对东部的发展也有一定的制约；我们经济发展的对外依存度越来越大，但内需却没有扩大；三是中西部地区人民的生活水平提高比较缓慢。

　　这就需要国家在区域发展上有一个新的战略、新的举措。于是，中央提出在区域发展方面的“四大战略”。

　　南都：“四大战略”之间有什么差别？

　　肖金成：这在“十一五规划纲要”里有着明确的表述，简单来说就是“东部率先”“西部开发”“东北振兴”“中部崛起”。

　　具体来说，东部地区的任务概括起来有三方面―――推进东部产业结构升级，比如把一些耗能高的资源密集型企业向外转移；提高自主创新能力；同时辐射带动中西部地区的发展，再加上一条，提高国际市场竞争能力。

　　西部地区的任务，第一就是要继续完善基础设施建设；第二是发展特色经济；三是加强生态环境的保护和建设；四是提高公共服务的水平，贯彻中央“以人为本”的理念。

　　东北地区的任务，一是促进国有企业的改革，卸掉历史的包袱，解决历史遗留问题，二是促进资源型经济成功转型，提高市场竞争力。

　　中部地区，因为是最后提出的，很多政策还在制定过程中，实际上包括两大任务，一是提高工业化水平，二是提高城镇化水平，另外要提高农业的基础地位。　　

　　无轻重有差别

    “东部率先”“西部开发”“东北振兴”“中部崛起”并不是“一刀切”地给予优惠政策，而是根据不同区域的情况采取不同的政策　　

　　南都：西部开发、东北振兴、中部崛起三个战略之间，有没有孰重孰轻的考量？

　　肖金成：没有。我们采用“分类指导”的政策―――不同的地区国家给予不同的任务。这打破了“一刀切”的政策，大家也不要攀比，情况不一样，政策也不一样，我觉得这是十六大以来推进区域协调发展方面一个最大的成果，也具有重要的理论价值。

　　过去我们采取的不是“分类指导”的政策，十六大之前我们采取的是不分区域的宏观指导的方针。实际上，对不同的区域采用同一种政策对区域发展是不利的。十六大之后，通过这种“分类指导”，根据不同区域的情况采取不同的政策。我觉得这对区间经济社会良性发展有着重要意义。

　　有些人认为，国家实施东北振兴、中部崛起战略就是意味着中央给予这些地区更大的优惠政策，实际上我并不这样认为。如果区域发展都要依靠优惠政策的话，那就是没有优惠政策，变成了普惠政策。

　　南都：有一种观点认为，无论是“中部崛起”，还是“振兴东北”，都只是修复断裂社会的一种手段，或者是“和谐社会”的一个政策兴奋点，政治意义远大于经济意义。您如何看待这一观点？

　　肖金成：作为研究区域经济的学者来讲，我是不太认同这种观点的。国家提出的区域协调发展战略是要从根本上解决区域发展的问题。当然这些政策的政治意义很重大。但从区域经济发展的角度来说，这些地区确实存在严重的问题，应该采取重大举措来解决这些方面的问题。　　

　　新特区新在哪

    国家综合配套改革试验区最大的“优惠”就是制度上的“先行先试”，包括政治体制改革都可以尝试的　　

　　南都：从2005年上海浦东新区、2006年天津滨海新区到今年6月的重庆、成都被批准设立“国家综合配套改革试验区”，民间更喜欢叫“新特区”，其背景是什么？

　　肖金成：我们知道，改革如果使得大家都获益，改革就容易获得大多数人的支持，改革就比较容易成功；如果改革只使得一部分人获益，而另一部分人利益受损，改革就比较难以推进。改革开放以来，比较容易改的改革都改了，比如市场化改革基本上都改了，商品市场、劳动力市场和生产要素市场基本上都放开了。现在面临的改革难度都很大，比如土地制度、户籍制度、社会保障体系、事业单位改革，这些改革都会涉及很多人的利益，而且这些改革都不是单兵独进的，是一个社会系统工程，而且涉及社会的各个层面，改革有比较大的风险，这个时候，国家在改革开放比较好的地方，选一个小的区域进行试点。“试点改革”，这也是改革开放以来的重要经验。

　　南都：“综合配套改革试验区”，有一个关键词是“综合”，综合是否意味着这几个试验区的改革尝试将不单单是在经济领域展开，那么它们将会涉及到哪些领域？

　　肖金成：这个改革不单单是经济领域的改革，比如新农村建设规划，这就涉及到很多改革举措，包括解决农民的土地问题，身份问题。现在制约我们最大发展的就是城乡二元问题，首先是农民的身份问题，农民和市民享有的是不同的待遇，土地制度城乡之间也有差别，国有土地和集体土地中间划着一条天堑。在综合配套改革试验区下面，包括政治体制改革都可以尝试的。

　　南都：对这些新特区，有什么新的优惠政策？

　　肖金成：我认为国家综合配套改革试验区最大的“优惠”就是制度上的“先行先试”，可以突破现有制度框架法律框架的制约，进行尝试。而其他政策，都可以叫做普惠政策。应该说，浦东新区、滨海新区、成渝跟深圳特区，甚至西部大开发在其他政策上并没有太大的差异。

　　今后GDP的增长不是主要靠国家优惠政策所带来的，政策效应已经比较弱了，给你政策和其他地方也差不了太多。即使有资金支持，但这种资金支持对巨大的需求来讲还是小的。优惠政策和资金支持对这些区域的发展效果已不是十分明显；而“先行先试”这种制度变革对区域发展将会发挥越来越重要的作用。新特区的发展由依靠政府的优惠政策，逐步转向制度变革，这是一种必然结果。

　　南都：现在很多城市都在争当新特区，是在争“先行先试”？还是争取国家资金支持？

　　肖金成：作为试验区会引起更多人的关注，更多的关注就会带来很多的机遇，吸引更多投资者和生产要素来投资。这叫“特区效应”或者说“国家综合配套改革试验区效应”，所以很多城市都在争，当然也会带来一些国家资金支持。但是各地要明确认识到，最终GDP的发展，还是要通过制度变革才能实现，而不是仅仅利用资金优势。　　

　　为何花落成渝

    解决城乡差异，这对于成都、重庆来说是一个难点，在这两个城市设立新特区在全国具有典型意义　　

　　南都：上海浦东、天津滨海新区、重庆和成都这几个新特区，在功能、定位还有承担的使命上有什么不同？各有哪些侧重？

　　肖金成：除了成渝前面有个定语“城乡统筹”，其他两个都叫综合配套改革试验区，都强调“综合”，我认为在功能和定位上并没有多少不同。当然，它们在哪一方面取得突破，这有可能不同，比如上海可能在现代服务业方面有重大突破，天津滨海在金融、产业投资基金、创业投资基金，四个特区很可能各自在某一方面率先取得突破。

　　南都：今年有广东、湖北、湖南等六个省份申请新特区，最后为什么选择重庆和成都？

　　肖金成：我们可以发现，西部城市的发展和发达程度跟东部地区城市发展差距不大，成都市和杭州市发展是差不多的，除了收入水平有点差距外，在城市建设、城市生活上没有太大差异。再比如，贵州本身发展相对比较缓慢，但贵阳建设得还不错。那么差异最大的是什么呢？是城乡差距！解决城乡差异，这对于成都、重庆来说是一个难点，在这两个城市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”在全国具有典型意义。它们如果能够试验成功，在全国都有意义，你要是设在上海，意义就不大。

　　南都：过去的五年，城市和农村的经济都有了发展，但两者之间的差距仍然越来越大，你认为有什么办法解决？

　　肖金成：城乡发展问题是我们目前碰到最难解决也最需要解决的问题，这也是我们把城市化提到这么重要的高度的原因。城乡差距问题归结到一点就是我们城市化发展水平太低的问题，大量的人口聚集在农村，农村现有的资源不足以使农民富裕起来。人口不断增加、人均土地和资源越来越少，在这种情况，要想缩小城乡差异，就需要把农民转移出来，农村人口向城镇转移，欠发达地区向发达地区转移。单靠政策和资金的支持是不够的。　　

　　增长极不能多

    西部大开发那么多城市，但到底把谁设为增长极，到目前为止我们还没看到有哪个城市能够异军突起　　

　　南都：在设立新特区的情况下，老特区，比如深圳、厦门又该如何定位？

　　肖金成：四大特区当时国家给的政策是一样的，但最后的发展结果有差异。四个经济特区可能最吸引眼球的就是深圳，要素也都聚集在深圳，为什么会出现这种状况？依托的条件不一样，深圳毗邻香港，腹地条件比较好。

　　这也给了我们一个经验，增长极的培育不能太多，太多了可能会分散大家的注意力，西部大开发那么多城市，但到底把谁设为增长极，到目前为止我们还没看到有哪个城市能够异军突起。

　　南都：有专家指出，在全球经济一体化的背景下，国家实行扶持某一地区的“非均衡发展战略”，可能与改革开放之初的情形会有很大的不同。“新特区”所带来的实际效应要远远小于改革开放之初的深圳，您同意这一看法么？

　　肖金成：我认为不能这样去比较，改革开放以来，当时政府掌握的资源是非常多的，比如说价格，全国都是计划价格，东部放开市场价格，这在资金和政策上对东部是一个大的支持。另外市场，放开东部地区的市场实际上把东部与国际接轨了，那时候的经济特区，实际上是“放开一头，锁住一片”，当然效应就非常巨大，特区也一样，深圳特区，窗口很小，短时期内，全国的资源都聚集在一地，所以会取得巨大的效应。

　　而现在大家不一样了，大家都开放了，中西部地区的区位条件不如东部沿海地区，而且国家掌握的政策资源要远远小于过去。它不是说把以前给予东部的政策取消，而是原来东部的政策仍然保留，所以政策优惠带来的效应就相对要小。　　

　　开发不只是修路

    西部大开发，我们更多地关注基础设施建设，但老百姓并没有直接受惠，十一五规划纲要更多地开始关注民生领域，这应该是未来五年的一个方向　　

　　南都：您觉得十六大以来这五年中，我们在区域发展战略上，在哪里方面仍需完善？

　　肖金成：一个是发展的重点不是太突出，均衡化发展战略使得政策效应不是很明显，未来我们应该在培育增长极上下更大的功夫，第二是东中西互动上没有更大的进展，另外是应该更多关注民生，更多地关注人民生活水平的提高。比如说西部大开发，国家有很多大型基础设施建设工程，修了很多路，很多机场，但这些工程与提高人民的生活水平、扩大就业方面没有太多直接的关系，我们更多地关注基础设施建设，但老百姓并没有直接受惠，虽然生活水平有了一定提高，但没有达到人们期望值。十一五规划纲要在这些方面，思路也比较明显，提出公共服务均等化，更多地开始关注民生领域，这应该是未来五年的一个方向。

　　南都：能否预测一下，十七大后，在平衡区域间发展不平衡问题上，中央将会有什么举措？比如，会出现更多新特区么？

　　肖金成：十一五规划纲要刚刚推出，这些新的思路和认识将会成为全党的共识。我认为十七大也将会延续十六大以来“科学发展观”以及“全面建设小康社会”的重大战略，十七大之后，可能在协调区域发展、统筹城乡发展方面会有更多的举措。至于会不会出现新特区，我觉得这个并不存在必然性。（编辑：何静文）